公共财政，是指在国家治理下国家提供公共产品或服务的给付行为或财政运行制度，具有公共性、非盈利性、法治性等特性，并以公共利益和为社会提供公共服务为依归。防止公共财政的滥用，必须以权力制约权力，以权利制约权力，而所有这些制度的建立都需要法治的保障。
一个国家的财政并不是简单的经济问题，而是与宪治制度与和谐社会建设有极大关系。中国政府过去没什么钱，紧巴巴地过日子，人们也就不太关心财政问题。现在政府钱多了，却出了许多怪事：一方面国家贫穷的地方的政府在向上要救济，一方面却盖出了世界一流水平的政府办公楼和城市大广场；一方面经济发达的地方，政府资金可拿来反复铺设城市中豪华地砖的人行道，一方面发动希望工程捐款给郊区的孩子上学；一方面政府大小官员，从国家的部长到县级的小科长大多都配有专车，每年花约数千亿元的公车消费，另一方面公共医疗服务严重不足，看病要排队，住院要排队，很多人因看不起病、治不起病而过早死亡；一方面官员公款消费和公费出国可能达每年数千亿元，另一方面社会保障制度迟迟建立不起来。问题出在哪里呢？就出在我国没有宪治制度控制公共财政原因所导致的。目前国家财政资金实质上是政府自己决定怎么花就怎么花。在一个花钱不受民主程序、民众监督和法律有效约束的情况下，政府有钱了一定会自肥。其逻辑一定是政府有了钱，首先把政府官员自己的待遇提高，提高工资福利、安排好房子等；其次，把办公楼盖好、公款吃喝好、车子换好、出国旅游等；然后，再把身边的事如城市的建设、道路和环境弄好；最后才考虑普通老百姓的事，教育、医疗、环保和社会保障等。在没有民主宪治约束情况下，如果财政资金不是按这种方式来进行安排的话，那么大量的钱也会被那些掌钱部门滥用于上述方向。而掌钱官员对财政资金的挪用、浪费、贪污，几乎是必然的。可见，当前中国公共财政问题是因为缺少宪治意义上的预算决策制度和有效监督。本文试从宪治角度来论析我国公共财政存在的问题及其制度的建构。
公共财政，是指在宪治制度下国家提供公共产品或服务的给付行为或财政运行制度。保障人权乃是宪治的价值之唯，或者说，人权是宪治的逻辑起点，也是宪治的最终归宿。人权从对抗到合作体现了国家从管理到服务职能的转变。公共财政制度主要从国家积极提供服务来促进人权。从公民权利实践角度，国家权力不仅要保持理性的克制态度由此减少自身侵害公民权利的可能性，同时还需积极作为促进人权的保护。基本权利首先具有保障个体自由不受国家权力侵犯的防御权功能。但仅仅通过防御权功能还不能充分实现公民的基本权利，基本权利又具有制度性保障、给付义务 、分享权等功能，所以，公共财政对制度性保障人权具备极其重大作用。从某种意义说，公共财政大多数表现在国家给付义务，国家为了使公民实际上真正可以在一定程度上完成其基本权利，而动用公共财政积极创造客观条件，主要是物质方面的条件的义务，保障公民的人权状况。公共财政制度就是宪治下公权力为保障人权给付义务。
公共财政的基本特征：一是公共性。即公共财政着眼于满足社会公共需要。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。二是非盈利性。在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是、也不能是取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供的公共物品或服务的活动也会附带产生数额不等的收益，但其基本出发点或归宿仍然是满足社会公共需要，而不是盈利。表现在财政收支上，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。三是法治性。即收支行为规范化。公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩。不仅财政收入要来自于社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事项，而且财政收支出现差额带来的成本和效益，最终仍要落到社会成员的身上。既然大家的事情大家都有份，社会成员对于公共财政的运作便有强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为的规范化：以法治为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。
公共财政从本质说是一个宪治制度上的范畴，而不是一种纯粹的经济技术范畴。公共财政是与市场经济共存的一种财政制度，是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政，是为纳税人和所有的公民服务的财政，是非赢利性的财政，是民主的和法治化的财政，是强调社会公正的财政。公共财政的构建不只是在于用法律条文、政策规定来取代，更要进行体制改革或革命，只有建立宪治体制才能把人们对市场经济中政府职能的定位、公共产品、公共服务、纳税人和公共财政等观念深深地刻印在人们的头脑中、落实在人们的行动中、融入到代代相传的民族文化传统中去。这是中国构建公共财政制度的困难所在，但也是中国公共财政的前途所在。
宪治是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体。在现代市场经济社会，宪治几乎成了法治与民主的代言词，宪治的国家必须是民主的，民主的国家必须是宪治的。宪治把理念与价值观隐藏在规则和程序当中，为民主提供了法律和制度的实现手段。在宪治制度下，公民个人不再是被统治的对象，而是社会的主人，他们有权自己制定规则和制度，每一个公民都具有平等的和自主的意志和理性行为，都享有权利并负有义务。那么，这种政治制度与财政制度是一种啥关系呢？在现代国家，财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度，然后它才是一种经济制度，有咋样的政治和法律制度，就有咋样的财政制度。财政不仅是由国家政体的性质决定的，而且还是由与国家政体相适应的政体形式决定的，是由议会决定的，是为全体纳税人和所有的公民提供公共服务的，它与市场经济制度的作用发挥、国家自由民主制度的构建、人民的主人翁地位的确定、现代法治的形成等一国的政治、经济、文化、军事等所有大事都密切相连。所以，财政问题根本就不是一个纯粹的经济问题，理解这一点，突破传统的财政观念，对我们构建现代公共财政制度非常非常重要。长期以来，我们习惯上总是把财政问题理解为一个经济的问题，这是一种狭隘的理解。
理论界对国家职能问题的讨论一般总是围绕着传统中国的政府究竟是管得多了还是管得少了、政府的职能作用究竟是太强了还是太弱了的问题进行，实际上这里面有误解。现代宪治基础原理告诉我们：就统治者的权力不受任何法律的制约而言，传统中国的政府确实很强大，说一不二，专断无比，但是，如果是就统治者为社会提供公共服务、有效地管理社会而言，它又是相当弱的。现代经济学理论告诉我们，一个政府无论它有多么崇高或深远或复杂的政治、精神、道德或其他什么存在的理由，它作为一个公共机构最基本最起码的功能其实是格外的简单明确的，这就是“组织和执行公共产品的供给”。这些公共产品有产权保护、市场环境和秩序、基础设施、社会保障、国家安全等，传统中国的政府在这样一些方面几乎无所作为。
生产和提供公共产品和公共服务是人类社会需要政府的理由，而不只是政府的一相情愿。由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品，纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税，这是纳税人整体利益所决定的，因此，在市场经济的经济制度和宪治的政治制度下，纳税人是社会的主人，是纳税人授权给政府，而不是相反。纳税人和所有公民的整体利益就体现在政府所提供的公共产品和公共服务的数量与质量上，体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配，以矫正市场缺陷或其他问题造成的社会不公正，避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡。
政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系。政府向公民提供公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。这里，税收既是政府提供公共服务所获得的报酬，也是公民购买政府服务的价格，二者之间应当是均衡的和等价的，否则，就违背了公平、公正、效率和中立的税收原则。税收负担的高低则主要根据政府所提供的公共服务的数量和质量。凡是用纳税人的钱建立的机构和设施必须让所有的纳税人共享。公共财政的概念是，如果你用的是纳税人的钱，那么你得到的成果就应该让纳税人分享。比如，公立学校是政府投资建设的，这些学校的图书馆、计算机、艺术展览等就必须向所有公民开放，任何人不可以通过这些设施和设备谋取私利。预算支出项目在议会辩论通过的时候，议员们不仅要向公众解释这些项目对国家有啥好处，更重要的是要让公众信服它们对纳税人有啥好处，特别是对民间经济的发展有啥好处。必须树立这样的观念：政府所花的每一分钱都是纳税人交的税金，怎样做才能向纳税人交代得过去，是政府安排支出的时候必须要认真考量的。
既然宪治制度下纳税人是社会的主人，政府及其公务人员是主人“雇”来办事的，是社会的公仆，那么公仆就只能把事情办好，不能办坏，更不能利用主人授予的权力谋取私利。世界上绝对没有人愿意继续花钱雇佣缺乏正义的司法机关使这种欺压公民的行为合法化。纳税人有权清楚自己交出去的钱是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何，该不该花，公仆们则有义务向人民交代财政收支的规模和结构，有关的项目和数字应当是具体的、细化的和准确的，有义务向人民公开自己的私人帐户，有义务制造公共福利而不是公共祸害。在宪治国家，没有“百姓”，只有“公民”。百姓社会与公民社会的最大区别，就在于前者强调的是公民的义务，后者强调的是公民的权利。政府及其公务人员不论为公民做多少好事，都是理所应当的，不需要谁去颂扬，政府不会在媒体上表扬自己做了什么“实事”，这是国家或政府的义务所在，而不是要让公民对政府说什么感恩之类的话，总之，政府官员为人民做多少好事都是应该的，没有自吹自擂的理由。 宪治制度要求政府的财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依归，在使用其权力时作到经济而有效，不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金。政府的权力，包括财政权力必须得到来自公民和法律的有效监督，否则将导致公共财富非法流入私人腰包，最终将形成这样一种局面：政府征的税越多，财政支出的效益就越差，对社会财富的浪费就越大。这就是宪治的国家及其公共财政的观念。但在历史上也有另一种国家观念，即“全能国家”观念和财政分配中的国家至上观念。这种观念对国家地位的强调高于对国家的制度约束的强调，对国家税收强制性的强调高于对纳税人和公民权利的强调，对国家财政“生产性”的强调高于对国家提供公共产品和公共服务的强调，对国家提取民间财富合理性必要性的强调高于对民间监督国家支配财富支配方式的强调，从而把国家高高地凌驾于社会和人民之上。在他们看来，公民个人的权利和积极性是微不足道的，只有国家及其财政的地位和使命是至高无上的。他们往往把国家摆在经济发展的中心位置上，认为发展经济的主角是政府，而不是民间或个人，认为只要赋予政府以足够的财富控制权力与能力，只要公民和地方政府无条件地服从中央政府的安排，国家就无所不能，包括变人间为天堂，从而部分地或完全地忽略了政府与生俱来的为人民大众和社会提供公共服务的基本功能—政府最应当做的事反而被忽视了。从古到今，“全能国家”都只是神话，不是事实。中国民间自古就存在着一种 “政府崇拜”文化，人们对政府有一种极为严重的敬畏心理，“国家高明”和“政府万能”的认识长期占居着思想意识的主导地位，人们盼望的是“青天”，谁也没有去想政府原来只是一个“服务”的角色，政府及其官员也习惯于高高在上视自己为“百姓”的“父母官”。这种文化对于一个现代国家来说是极其有害的，它与宪治和民主法治精神完全背道而驰，有这样的文化主宰着我们，构建宪治制度和公共财政制度就只是一句空话。
对照市场经济和公共财政体制的要求，我国人民代表大会的立法和监督作用、政府财政活动的透明度、纳税人地位与权利、政府财政活动接受人民代表大会的制约和监督机制等诸多方面，都有一些需要改进和完善的地方。例如，现在人大开会审议有关财政问题的报告和议案，一般不涉及具体的财政收支项目，这一种原因是由于传统意识起作用，认为财政收支数字属于国家机密；另一方面，财政公开也确实不利于某些官员随心所欲，暗箱箱操作，既便是中央级预算，也往往只有一个大概的总数。代表们只讨论这一年的财政政策是“松”还是“紧”，是“积极”还是“稳健”，至于具体的收支来源、数额、走向以及效果等，往往并不在讨论之列。人大代表也只是在一片虚幻的数据中展开热烈的讨论与表决。这样的财政预算讨论能否真正起到控制和监督作用相当令人怀疑。发达国家议会讨论预算问题给笔者的印象是议员们经常为某一财政支出项目而争论不休，短则数周，长则数月，小到一座桥梁，一条公路，大到飞机、导弹、航天项目，一项财政支出方案往往要经过多次听证会和反复论证。过去我们只看到其争吵不休的一面，其在科学性和减少失误方面的长处是否也应引起我们的思索呢？实际上，人民代表大会上讨论的财政问题，应当是微观的、透明的、对纳税人和所有公民郑重负责的，讨论的应是每一项具体的财政收入和财政支出，而不只是理论上的、宏观的、虚幻的。理论上、宏观上大家很容易达成共识，可是一讨论实际问题意见往往就不那么一致了。这时候，假如没有一种以法律为依据的机制保证议员们对各预算项目进行严密的和确有成效的论证，或是这种讨论没多少实际意义，或是流于形式而自欺欺人，也就更加难以避免财政税收政策的失误。
我国宪法（第二条）规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民代表大会及其常务委员会代表全中国人民当家作主、当家理财，实行的是彻底的议会中心主义，这已经是很明确的事情，没有必要再争论，而且我们最终选择的制度是很先进的制度，人类社会的发展史已经表明这样的制度具有无可比拟的优越性。问题就在于，这些国家在宪治制度中已经确立了的根本原则在现实中并没有很好得得到贯彻，其所体现的关系在实践中也没有正真获得很好的处理。作者觉得，应在我国未来的财政基本法中将纳税人的基本权利列为财政立法的宗旨和重要的法律原则，重点设置纳税人的立法权和监督权两项基本权力。纳税人有权通过法律规定的形式参与国家预算和税收法律的制定过程，做到每一位公民都有机会对财政立法发表意见，有权对国家财政资源的来源及其配置作出决定并监督其执行过程，有权监督政府及其公务人员的行为并对其中的腐败分子作出处分，政府的财政活动要真实而完整地置于纳税人的监督控制之下，要逐步完善人民代表大会制度以保障纳税人上述的基本权利的实现。
中国的人民代表大会制度与西方的议会制度的确存在性质上的不同，但人们一般只强调其中的差异，却忽略了它们之间的共同点，即社会公众的代表性，政府及其公务人员的公仆性和为社会提供服务的公共性，在这样一些方面，其实是没什么区别的。在我国，公共财政是“人民当家作主”的具体体现，是因为，纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须却又无力完成的生产公共产品和提供公共服务的性质，纳税人是在为自己纳税，是出于自身要和并依据法律决定国家预算、监督财政分配。但长期以来，纳税人被告之国家是为了自身要而征税的，是为了“支援国家建设”而纳税，国家是在使用自己的钱，与纳税人没什么直接的关系，纳税人无权说三道四。这是一种典型的“主仆”倒置的关系。在真实的生活中，还有相当多的纳税人还不清楚自己作为纳税人究竟享有那些权利，税务机关在税务宣传过程中一般只是强调纳税义务，对纳税人权利的尊重和宣扬则远远不足。而纳税人义务意识与权利意识共同构成纳税人意识，缺了一方面，而且是主导性的方面是没办法形成现代纳税人意识的，而在一个缺乏现代纳税人意识的社会中又是不可能建成纳税人至上的公共财政制度的。
古今中外纳税有两种，一种是臣民进贡，一种是为公共利益纳税，前提是有代表权。纳税基于的公理是对等的同意：不征得同意不能拿别人的东西。这一公理有两个要素，一是同意，二是平等。不经过纳税人及其代表的同意，政府不能拿纳税人的钱；不经过政府的同意，公民不能拿国库里的钱。如果公民不能自由提取国库里的钱，而政府却能随意征收纳税人的钱，这就违背了上述的公理，因而侵犯了纳税人的权利，伤害了纳税人的利益。在当今中国“纳税光荣”似乎是个天经地义的口号，但在宪治视野下，反思纳税行为并不见得光荣。宪法上规定公民有纳税的义务，但至于纳税的权利付之阙如。有时“纳税光荣”把藏在国家背后的食税者看成是至高无上的绝对统治者，把公民看成是只有服从义务的臣民时，这时已经不是纳税了，而是家长制下的纳“贡”进“献”了。所以，“纳税光荣”是个臣民现象。这个口号本身就是专制主义的。不仅如此，纳税人既然被视为臣民，就免不了沦为专政的对象。因为宪法本身不承认政府和老百姓之间是平等的雇佣关系，而是规定中国是个实行专政的国家。宪法规定这一个国家是为人民的，而不是为公民的。然而，一个国家只为人民服务，那谁为公民服务？要公民纳税，却不为公民服务，于情于理，怎么讲得通？在现代宪治国家，纳税人有权不给未经同意的食税者纳税。纳税缴税的义务，只能基于契约而产生。在中国，根本就不存在这样的契约。因此，当下任何纳税的义务都是单边强加的。最高当局也一再重申，中国不实行代议制。中国的立法机关只有人民代表，没有公民代表。即便这些“人民”代表中的绝大多数也是官员。况且，宪法也规定立法机关是被执政党领导的机关，不具有独立性。所以，现在的纳税是没有代表的纳税。未经纳税人及其代表同意，纳税的义务就是单边强加的义务。若是单边强加的义务，其正当性有多少？这是不言而喻的。一个人回避单边强加的义务，决不能算是“偷逃”，也不能算是“拖欠”。因为纳税人根本就没机会在公平的契约中做出这样的承诺。况且，作为纳税人的公民如果没有挑选、监督食税人的权利，其纳税的义务从何产生？如果在市场经济条件下不强调纳税人说了算的原则，不建立宪治制度和公共财政制度，就将导致决策者个人偏好代替公民利益的现象发生，最终将侵害纳税人的权利。
近年来，随着“三农”、教育、医疗等问题的凸现，公共财政的问题慢慢的受到人们的关注。公共财政目标的实现需要多方面因素的共同作用来促成，但有一点是肯定的，公共财政必然是法治财政，必须依靠法治来规范财政行为，进而保障公共财政目标的实现。因此，完善公共财政方面的立法并严格执行无疑是必须的。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府财政活动，确保政府财政活动符合社会成员的根本利益。上文已提及，财政权作为一种公权力，不加以约束和限制，必然会被滥用，从而不但不能有效提供公共产品，而且会对公众的财产权造成侵害。正如洛克所言，“诚然，政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍需得到他的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征科税赋而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”为防止财政权的滥用，必须以权利制约权力，以权利制约权力，而所有这些都需要法治的保障，因此必须严格实行依法治税，建立健全预算法律制度等等。简单地说，公共财政必然要求财政民主，而财政民主需要财政法定来保障。有鉴于此，财政法定的范围也逐渐从税收，扩展到其他财政收入形式，并最终扩展到财政支出，使财政民主的基础更为宽广和坚实。
税收是国家获得财政收入的主要途径，有入才有支，政府为了有效提供公共产品和公共服务，一定要通过税收等方式获得财政收入。但政府征税权的行使必然对纳税人的财产权造成一些范围和某一些程度上的侵害，为保障纳税人权利，必须对政府征税权进行限制，而限制的最好方式是严格实行税收法定原则。税收法定原则是符合公共财政意旨的，因为公共财政以满足社会公共需要为宗旨，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础之上的，而最终受益者还应当是纳税人，对纳税人权利造成肆意侵害的不加限制的征税权的行使显然违背公共财政的初衷。税收法定主义中的“法”只要是反映人民共同意志的民主立法，自然也就是保障纳税人利益不受侵犯的自由之法，其中所渗透的正义、平等、人权等价值，正是现代法治的基础要求。所以，税收法定主义从形式上看可能仅仅是征税必须有法律依据，但由于法律应当是人民遵循代议制民主程序制定的，所以这种要求与法治的精神是天然一致的。应该说，我国在税收法定方面有许多工作要做，一个普遍的问题是，义务性规定多，权利性规定少。应该说，严格实行税收法定，确保公共财政目标的实现，加强完善人民代表大会制度，不让其流于形式，使其真正代表人民。
我国宪法规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理的领导下，按照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。我国建立的是隶属于行政首脑的审计监督制度，我国的审计制度确立的是以预算执行监督为主，效益监督为辅的审计监督模式。应当说，设立相对独立的审计机关并政府的财政收支做监督无疑是有益的，但内设于全国人大或其常委会应当是更好的选择，也更具权威性。同时，继续完善审计监督方面的法律制度以促进公共财政建设。通过法治化来促进政府财政收支行为的规范化保障公共财政的良性运行，在此基础上增进政府与公众、公共利益和私人利益之间的协调，把政府与公众之间“命令与服从”的对抗关系转变成“服务与合作”的信任关系。在公共利益和私人利益之间发生冲突时，就要对利益进行权衡，比如国家只有从私领域征税才可以获得财政收入，才能有效提供公共产品，但有限的经济资源对低收入人群又非常非常重要，因此国家在征收个人所得税时就需要仔细考虑民众的生存权、发展权等基本人权情况，兼顾了公共利益和私人利益。从这个意义来说，公共财政建设也是构建和谐社会的重要组成部分。
从上分析得出，从理论上抑或实践上来讲，只有建立宪治体制，才能有真正的公共财政。目前我国公共财政存在的问题，根本原因在制度上，不管如何定义我国“公共财政”如何“公共”，就像我国自称如何“民主”一样，其结果还是公共财政不受公民监控。说句近似悲观的话，在实践上没有宪治制度，光停留在理论上来论述公共财政如何要服务公共产品，实觉得理论的空洞。当然，这是不学界的错，而是谁能启动或推动宪治改革？这已经超出理论研究范畴。公权力如何没有公德的品性，站在本位立场行使公权力，那么公共财政永远无解，构建公共财政体制就是一句空话。
注：本文来源于刘志强著：《人权法国家义务研究》，法律出版社2015年版章节。感谢作者授权转载。
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